公安机关出具证明的行为是否具有可诉性？-法路痴语
蔡留恩不服郑州市森林公安分局荥阳派出所出具行政证明案
案件类型 ： 判决
文书性质 ： 行政
审理程序 ： 一审
原告信息
原告：蔡留恩
被告信息
被告：河南省郑州市森林公安分局荥阳派出所
引用法规 *摘自法院观点检索相关案例
一审
《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第一款(331)
文书正文
当事人信息
原告：蔡留恩。
委托代理人：马红兵。
被告：河南省郑州市森林公安分局荥阳派出所。
负责人：周世范，该所所长。
委托代理人：陈育新，郑州市森林公安分局民警。
委托代理人：牛广兴，该所指导员。
第三人：夏有财。
4．审级：一审。
5．审判机关和审判组织
审判机关：河南省荥阳市人民法院。
审理经过
合议庭组成人员：审判长：赵勇；审判员：禹爽、刘沛。
6．审结时间：2005年7月22日。
（二）诉辩主张
1．被诉具体行政行为：2005年3月29日，被告荥阳派出所在夏有财诉蔡留恩民事侵权一案中李南征，为夏有财出具证明一份。该证明的主要内容是：荥阳派出所于2005年3月22日9时03分接夏有财报案皇瓜 明月珰，夏有财称自己今年种植的14棵桐树被本组村民蔡留恩拔掉。随即该所民警于同日10时赶到现场，现场的桐树确实被拔出。经对夏有财询问得知是同组村民蔡留恩所为。后找到蔡留恩，蔡留恩承认是自己拔的。考虑到此事件是民事纠纷，该所民警口头告知夏有财到法院进行诉讼。
原告诉称
2．原告诉称：被告在没有立案、调查，没有任何根据的情况下妄下结论，认定原告拔掉了第三人夏有财种植的14棵桐树，并于2005年3月29日为夏有财出具证明，夏有财借此起诉原告侵权。被告出具证明的行政行为已侵犯原告的合法权益，请求法院依法予以撤销。
被告辩称
3．被告辩称：我所出具的证明是依据出警真实情况和我国《民事诉讼法》的规定向民事诉讼案件提供的情况证明吴海元。我所出具证明的行为不是具体行政行为，不具有可诉性，请求法院驳回原告起诉。
4．第三人述称：请求法院维持被告2005年3月29日出具的证明。
（三）事实和证据
2005年3月22日9时被告荥阳派出所接到第三人夏有财报案，夏有财种植的14棵桐树被人拔出于川绿野。被告出警后至尊圣皇，经调查认为该案属于民事侵权案件，遂不予受理。被告在调查过程中未制作调查笔录、询问笔录等有关书面材料。后第三人夏有财以原告蔡留恩拔其桐树、侵犯其合法权益为由向本院提起民事诉讼。在该案的开庭审理过程中，夏有财的委托代理人周君向法庭出示了一份被告荥阳派出所出具的证明。该份证明的主要内容是：荥阳派出所于2005年3月22日9时03分接夏有财报案，夏有财称自己今年种植的14棵桐树被本组村民蔡留恩拔掉。随即该所民警于同日10时赶到现场，现场的桐树确实被拔出。经对夏有财询问得知是同组村民蔡留恩所为。后找到蔡留恩，蔡留恩承认是自己拔的。考虑到此事件是民事纠纷，该所民警口头告知夏有财到法院进行诉讼。原告蔡留恩认为其从未拔过夏有财的树，也未承认过，被告荥阳派出所在无事实根据的情况下，出具该份证明，侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，请求撤销被告荥阳派出所于2005年3月29日出具的证明。
原告在法定期限内未向本院提交有关证据材料。
被告于2005年6月23日向本院递交了作出其具体行政行为的证据依据：
1．立案登记表一份。主要内容是，2005年3月22日荥阳派出所接到夏有财电话报案称其桐树被毁坏，经调查该案系民事侵权案件，不属公安机关管辖，遂不予受理。
2．索河法律服务所调查专用证明。主要内容是，该所指派周君、张郑辉前往荥阳派出所，调查2005年3月22日荥阳市王村镇木楼村蔡留恩私自拔掉夏有财14棵桐树的有关事宜。
3．《公安机关办理行政案件程序规定》刘建杨。
被告荥阳派出所在庭审中申请证人胡湘威、雷飞出庭作证。
证人胡湘威系荥阳派出所民警。胡湘威在庭审中证明的内容是：2005年3月22日9点左右我与雷飞接到夏有财报警后赶往现场，夏有财种植的14棵桐树被拔出。夏有财说是蔡留恩拔的借金姐妹。我们找到蔡留恩，蔡留恩承认是他拔的。因蔡留恩不同意调解，我们就走了。
证人雷飞系荥阳市林业局工作人员。雷飞在庭审中证明的内容是：蔡留恩承认他拔了夏有财的树。
第三人在法定期限内未向本院提交有关证据材料。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
本院认为
原告对被告提供的证据2、3无异议，对被告提供的证据1立案登记表有异议，认为该表简要案情一栏中认定事实与实际不符。第三人对被告提供的证据均无异议。原告对证人胡湘威、雷飞当庭证言有异议，原告认为胡湘威作为被告单位工作人员不能出庭作证，二人的证言与事实不符。第三人对胡湘威、雷飞陈述无异议。本院认为被告提供的证据，能够证明其立案、决定不予受理的程序乔乔纳斯，故本院予以采信。对被告提供的证据2、3，原告、第三人均未提出异议，故本院予以采信。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第一款规定：“当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。”被告在举证期限届满后的开庭审理过程中申请证人出庭且无正当理由不符合证据规则的要求，因此胡湘威、雷飞当庭证言本院不予采信。
（四）判案理由
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”据此，被告荥阳派出所于2005年3月29日出具的证明中，认定蔡留恩承认拔了夏有财的树申泽华，该证明对蔡留恩的权益产生了影响。被告荥阳派出所出具证明的行为是具体行政行为，原告蔡留恩有权提起行政诉讼，其具备原告的诉讼主体资格。故被告荥阳派出所辩称其出具证明的行为不是具体行政行为，原告蔡留恩不具备原告诉讼主体资格的辩解理由不能成立，本院不予支持。
被告荥阳派出所在处理夏有财的桐树被拔一案中，未制作调查笔录、询问笔录等书面材料，也未向本院提供其他可以证明蔡留恩承认拔夏有财桐树的事实证据。因此被告荥阳派出所为第三人夏有财出具证明的具体行政行为主要证据不足，依法应予撤销。
（五）定案结论
河南省荥阳市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
裁判结果
撤销被告郑州森林公安分局荥阳派出所于2005年3月29日为第三人夏有财出具的证明。
案件受理费100元，由被告郑州森林公安分局荥阳派出所负担。
（六）解说
本案是一起公安机关出具“证明”的行政诉讼案件，在审理过程中主要涉及以下三个问题：
1．公安机关出具证明的行为是否具有可诉性。
从本案被告荥阳派出所为第三人夏有财出具证明及证明内容的情况看，该证明行为应属于行政证明行为。所谓行政证明行为是指行政机关或法律、法规授权的组织，依职权或应申请，小嫂为妻对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定无棣易网，并以国家的名义证实相对人的权利或者具有法律意义的资格以及事实的行为。行政机关的证明行为，在理论界被界定为准行政行为段艺璇。但在某些情况下，行政证明中的确认行为会影响到证明内容所涉及一方的权利或义务。比如行政证明被作为证据使用时，若该证据一旦被有权机关采信，将会产生认定某一事实的效力，继而会引发一定的法律关系，产生一定的法律后果。郑翠萍本案就属于这种情况。
根据我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。因此只有对涉公民、法人或其他组织权利义务的具体行政行为才能提起行政诉讼。本案被告为第三人夏有财出具的主要内容为“蔡留恩承认拔了夏有财的桐树”，是被告在行使行政职权过程中，根据调查的情况，以出具证明的形式确认本案原告蔡留恩承认拔了第三人夏有财的桐树，被告的这种出具“证明”的行为应视为行政证明行为。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条规定：“人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：（一）国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证……”由此可见，公安机关出具的证明是具有很强的公信力和证明力的。本案被告为第三人出具的证明是否在民事诉讼中被法院采信，都已对蔡留恩的权利义务产生了实质性的影响。因此，被告出具证明的行为是可诉的具体行政行为，属于人民法院的受案范围。
2．被告出具证明的行为是否具有合法性。
既然被告出具证明的行为属于具体行政行为，具有可诉性，那么在行政诉讼中，法院就有权依法对该证明行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定乐裕民，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，必须提供有关事实证据和法律依据，以证明其合法性。本案中，被告向法院提供了立案审批表，用以证明被告在接到夏有财的报案后尹雅拉，经调查认为，夏有财与蔡留恩之间的纠纷属民事纠纷决定不予立案。除该份证据外，被告又提供了两名证人出庭作证，因原告对该两名证人的当庭证言及证人身份有异议异世悠闲日子，且被告申请证人出庭作证的程序微奢，违背了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第一款的规定，所以赵亚波，法院没有采信该两名证人的证言。除此之外，被告未提供其他可以证明蔡留恩承认拔夏有财桐树的事实证据。法院据此认定被告出具证明的行为主要证据不足，并予以撤销也是正确的。
3．本案带来的思考。
近年来，法院受理的行政证明行为案件逐渐增多。这类案件的起因是在民事诉讼中，一方当事人持有有关行政机关出具的证明并以此为主要证据对证明中的另一方当事人主张权利，或让其承担义务，该另一方当事人以对该行政证明有异议为由，不得不提起行政诉讼，在此情况下，民事案件的审理也只好依法予以中止锋芒毕露造句。但在现实情况下，有相当一部分行政机关往往没有认识到其在出具证明时要非常严肃谨慎，也没有认识到其出具行政证明的行为也是一种具体行政行为。因此，它们依职权或依申请出具证明时往往带有一定的随意性，有的是滥用职权出具证明，有的因碍于情面不得已出证明以求搪塞过去，有的甚至是超越职权出具证明。它们在这种认识和心理作用下出具证明的真实性、可信性可想而知，往往会侵害行政相对人或相关人的合法权益。它们出具的证明一旦酿成行政诉讼，往往会因事实不清、主要证据不足或程序违法被法院判决撤销，这在一定程度上影响了行政机关执法的权威性。因此，建议行政机关要下大力气规范行政证明行为，在职权范围内，不管是依职权或者是依申请为有关相对人出具行政证明时一定要提高认识，要严肃认真谨慎，要注意依照有关规定搜集支持出具证明的证据，并严格按程序操作，做到使自己所出具的证明有确实充分的证据和程序支持，符合法律的规定。只有这样，行政机关出具的证明才能经得起时间和实践的检验。
（河南省荥阳市人民法院杨峰岭禹爽）
执法路上，法路痴语相伴，长按二维码识别关注吧
